中华人民共和国审计法
全国人民代表大会常务委员会
中华人民共和国审计法
（1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过 根据2006年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》修正）
目录
第一章 总则
第二章 审计机关和审计人员
第三章 审计机关职责
第四章 审计机关权限
第五章 审计程序
第六章 法律责任
第七章 附则
第一章 总则
第一条 为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。
第二条 国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。
国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。
审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。
第三条 审计机关依照法律规定的职权和程序，进行审计监督。
审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。
第四条 国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。
国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。
第五条 审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第六条 审计机关和审计人员办理审计事项，应当客观公正，实事求是，廉洁奉公，保守秘密。
第二章 审计机关和审计人员
第七条 国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。
第八条 省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。
第九条 地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。
第十条 审计机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以在其审计管辖范围内设立派出机构。
派出机构根据审计机关的授权，依法进行审计工作。
第十一条 审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。
第十二条 审计人员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。
第十三条 审计人员办理审计事项，与被审计单位或者审计事项有利害关系的，应当回避。
第十四条 审计人员对其在执行职务中知悉的国家秘密和被审计单位的商业秘密，负有保密的义务。
第十五条 审计人员依法执行职务，受法律保护。
任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务，不得打击报复审计人员。
审计机关负责人依照法定程序任免。审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的，不得随意撤换。
地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。
第三章 审计机关职责
第十六条 审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。
第十七条 审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。
地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。
第十八条 审计署对中央银行的财务收支，进行审计监督。
审计机关对国有金融机构的资产、负债、损益，进行审计监督。
第十九条 审计机关对国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支，进行审计监督。
第二十条 审计机关对国有企业的资产、负债、损益，进行审计监督。
第二十一条 对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督，由国务院规定。
第二十二条 审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。
第二十三条 审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。
第二十四条 审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支，进行审计监督。
第二十五条 审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。
第二十六条 除本法规定的审计事项外，审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项，依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督。
第二十七条 审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查，并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。
第二十八条 审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。
审计机关之间对审计管辖范围有争议的，由其共同的上级审计机关确定。
上级审计机关可以将其审计管辖范围内的本法第十八条第二款至第二十五条规定的审计事项，授权下级审计机关进行审计；上级审计机关对下级审计机关审计管辖范围内的重大审计事项，可以直接进行审计，但是应当防止不必要的重复审计。
第二十九条 依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。
第三十条 社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。
第四章 审计机关权限
第三十一条 审计机关有权要求被审计单位按照审计机关的规定提供预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务会计报告，运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档，在金融机构开立账户的情况，社会审计机构出具的审计报告，以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。
被审计单位负责人对本单位提供的财务会计资料的真实性和完整性负责。
第三十二条 审计机关进行审计时，有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统，以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。
第三十三条 审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。
审计机关经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权查询被审计单位在金融机构的账户。
审计机关有证据证明被审计单位以个人名义存储公款的，经县级以上人民政府审计机关主要负责人批准，有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款。
第三十四条 审计机关进行审计时，被审计单位不得转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，不得转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产。
审计机关对被审计单位违反前款规定的行为，有权予以制止；必要时，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权封存有关资料和违反国家规定取得的资产；对其中在金融机构的有关存款需要予以冻结的，应当向人民法院提出申请。
审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权予以制止；制止无效的，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项，已经拨付的，暂停使用。
审计机关采取前两款规定的措施不得影响被审计单位合法的业务活动和生产经营活动。
第三十五条 审计机关认为被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的，应当建议有关主管部门纠正；有关主管部门不予纠正的，审计机关应当提请有权处理的机关依法处理。
第三十六条 审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。
审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院的有关规定。
第三十七条 审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。
第五章 审计程序
第三十八条 审计机关根据审计项目计划确定的审计事项组成审计组，并应当在实施审计三日前，向被审计单位送达审计通知书；遇有特殊情况，经本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计。
被审计单位应当配合审计机关的工作，并提供必要的工作条件。
审计机关应当提高审计工作效率。
第三十九条 审计人员通过审查会计凭证、会计账簿、财务会计报告，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，向有关单位和个人调查等方式进行审计，并取得证明材料。
审计人员向有关单位和个人进行调查时，应当出示审计人员的工作证件和审计通知书副本。
第四十条 审计组对审计事项实施审计后，应当向审计机关提出审计组的审计报告。审计组的审计报告报送审计机关前，应当征求被审计对象的意见。被审计对象应当自接到审计组的审计报告之日起十日内，将其书面意见送交审计组。审计组应当将被审计对象的书面意见一并报送审计机关。
第四十一条 审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计对象对审计组的审计报告提出的意见一并研究后，提出审计机关的审计报告；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。
审计机关应当将审计机关的审计报告和审计决定送达被审计单位和有关主管机关、单位。审计决定自送达之日起生效。
第四十二条 上级审计机关认为下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的，可以责成下级审计机关予以变更或者撤销，必要时也可以直接作出变更或者撤销的决定。
第六章 法律责任
第四十三条 被审计单位违反本法规定，拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任。
第四十四条 被审计单位违反本法规定，转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料，或者转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产，审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议，被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时作出决定，并将结果书面通知审计机关；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十五条 对本级各部门（含直属单位）和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取下列处理措施：
（一）责令限期缴纳应当上缴的款项；
（二）责令限期退还被侵占的国有资产；
（三）责令限期退还违法所得；
（四）责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理；
（五）其他处理措施。
第四十六条 对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取前条规定的处理措施，并可以依法给予处罚。
第四十七条 审计机关在法定职权范围内作出的审计决定，被审计单位应当执行。
审计机关依法责令被审计单位上缴应当上缴的款项，被审计单位拒不执行的，审计机关应当通报有关主管部门，有关主管部门应当依照有关法律、行政法规的规定予以扣缴或者采取其他处理措施，并将结果书面通知审计机关。
第四十八条 被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。
第四十九条 被审计单位的财政收支、财务收支违反国家规定，审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议，被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时作出决定，并将结果书面通知审计机关。
第五十条 被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十一条 报复陷害审计人员的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十二条 审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者泄露所知悉的国家秘密、商业秘密的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附则
第五十三条 中国人民解放军审计工作的规定，由中央军事委员会根据本法制定。
第五十四条 本法自1995年1月1日起施行。1988年11月30日国务院发布的《中华人民共和国审计条例》同时废止。
2006年8月27日通过的《中华人民共和国企业破产法》（以下称《破产法》）专章规定了破产重整制度，使处在破产清算边缘的企业又看到了一丝生存的希望。重整制度的建立是我国破产立法上的一个重大突破和创新，但同时，我国的重整制度规定得又过于原则，不便于实际操作，尤其是对在实施重整过程中起着重要作用的股东权益调整规定得非常笼统，无法满足实务中的具体需要。笔者将主要从实务上对破产重整中的股东权益调整结合法学理论做出简要论述，以期对破产重整实践有所裨益。
一、破产重整中公司股东权益调整的法律依据
我国相关法律并没有对企业破产重整中的股东权益调整做出明确规定。但在《破产法》中对出资人权益调整有了原则性的表述。
《破产法》第八十五条：“债务人的出资人代表可以列席讨论重整计划草案的债权人会议。重整计划草案涉及出资人权益调整事项的，应当设出资人组，对该事项进行表决。”
《破产法》第八十七条：“部分表决组未通过重整计划草案的，债务人或者管理人可以同未通过重整计划草案的表决组协商。该表决组可以在协商后再表决一次。双方协商的结果不得损害其他表决组的利益。未通过重整计划草案的表决组拒绝再次表决或者再次表决仍未通过重整计划草案，但重整计划草案符合下列条件的，债务人或者管理人可以申请人民法院批准重整计划草案：（四）重整计划草案对出资人权益的调整公平、公正，或者出资人组已经通过重整计划草案”。
可见《破产法》肯定了在破产重整方案中对出资人权益做出调整的做法。那是否意味着也可以对出资人的股权做出调整？出资人权益即股东权益，是股东因其出资享有的权益。股东权益更准确地说是一个会计学上的概念。股东权益又称净资产，是指公司总资产中扣除负债所余下的部分，是股本、资本公积、盈余公积、未分配利润的之和，代表了股东对企业的所有权，反映了股东在企业资产中享有的经济利益。股东权益是一个很重要的财务指标，它反映了公司的自有资本。当总资产小于负债时，公司就陷入了资不抵债的境地，这时，公司的股东权益便消失殆尽。如果实施破产清算，股东将一无所得。相反，股东权益金额越大，该公司的实力就越雄厚。如果只从这个角度来理解，调整出资人权益强调的则更多是出资人经济利益的分配调整。但这种理解又与破产重整中的企业实际状况不太相符，显得太狭隘。因为大多数进入破产重整的公司都处于资不抵债的情形，出资人的权益几乎都为负数，无法再进行任何有意义的调整。因此，笔者认为，《破产法》中的出资人权益应做宽泛理解，即股东因其出资拥有股权而享有的权利和利益。根据《公司法》的规定，股东的权利主要包括资产收益、参与重大决策和选择管理者三大基本权利。股东的权利直接依附于股东的出资，调整股东权益理应包含股东股权比例的调整、乃至于削弱为零。股权的自愿调整基于意思自治原则不存在法律障碍，本文将主要探讨股权的非自愿调整，且该种调整主要表现为股权结构的调整。
二、破产重整中股权调整的法理基础和现实需要
从上文的分析可知，破产重整中的股东权益调整得到了法律认可，股权结构的调整亦包括在文意之内。在股东非自愿调整股权的情况下，对其股权进行调整，是否有违背股权本质的嫌疑。在公司正常经营情况下，股东因其自身原因导致其股权被强制拍卖的情况，实践中屡有发生，在《担保法》、《物权法》等法条中均能找到法律依据。但在公司破产重整的情况下，对公司股权结构进行强制调整是否可行？
一方面，股东权益调整是公司重整制度的必然要求和公平公正原则的应有之义。重整制度也称破产保护制度，是一项有效保护发生债务危机企业的制度，代表了现代国际破产法发展的主要潮流。重整制度兼顾多重利益平衡，即债权人之间的利益平衡，债权人与债务人、大股东、中小股东、重组方之间的利益平衡，各方当事人利益与社会利益之平衡等。重整是一项系统工程，需要各方当事人均付出一定成本，如果重整计划仅安排债权人延期受偿或者豁免债务，而不对陷公司于破产境地负有一定经营责任的公司股东，尤其是控股股东的权益进行调整，将导致重整成本由债权人承担，重整收益却由股东独享的严重后果，这不仅违背了民法最根本的公平、公正、等价有偿和责权利相统一原则，而且不符合重整制度公平调整各方当事人利益的基本价值理念。
另一方面，依据信托原理，处在破产重整中的公司，无论是股东权利还是公司治理结构，都发生了变化，受到了限制。公司申请破产重整后，法院将为其指定管理人，由破产管理人接管公司财产进行管理和处分，并决定公司的内部管理事务等。根据信托法理论，破产管理人是破产财产的代理人，其基本概念源于法律拟制，即该法律实体的利益被视为独立于任何对该财产可以主张权利的人而独立存在。 在重整过程中，无论是债务人自己还是管理人来负责管理公司财产和营业事务，这种管理行为都是基于促使公司重整成功这一目的及受信义务而对公司债权人、股东、员工等进行的行为。基于信托理念，受托人可以基于信托目的独立的处理信托事务。如此分析，便不难理解股东权利被强制调整与股东转让股权和解散公司自由并不矛盾。
再者，综观世界各国法律，不乏有明确限制股东权利的法律规定。如美国法有规定，重整计划可以削减任何种类的债权而不论其是否有担保，也可以削减任何种类的股权。 韩国法有规定，在因公司董事、准董事或者经理有重大责任的行为而引起重整程序开始原因产生的情况下，应规定以注销对该行为行使有较大影响力的股东及其亲属、以及大统领令所规定的有特殊关系的其他股东的三分之二以上股份或者把三个以上的股合成一股的方法来减少资本。 日本公司法规定，股东得凭其所持有的股票参加重整程序。股东按其股票的数额，有相应的表决权。公司有作为破产原因的事实时，股东无表决权。
最后，对股东权利进行调整，是实践中破产中的公司重整成功所需采用的重要乃至关键措施。无论是普遍意义上的有限责任公司还是上市公司以致2008年后频繁出现的外资企业破产重整案中，调整公司股权结构成为了具有决定性意义的举措。典型的上市公司案例有ST宝硕、ST沧化，外资企业案例有雅新电子（苏州）有限公司和雅新线路板（苏州）有限公司破产重整案。
三、股权调整的实施
（一）坚持公平、公正原则
《破产法》第八十七条规定了，重整计划草案对出资人权益的调整公平、公正的情况下，债务人或者管理人可以申请人民法院批准重整计划草案。也就是说，只要股权调整方案是公平、公正的，人民法院可以强制批准进行股权调整。但，如何调整才是“公平、公正”呢？笔者认为，需要做到如下几点：
1、严格遵循法律程序。对公司股权结构进行调整，无论是通过股权转让、增资、减资等各种方式，应结合《破产法》、《公司法》以及相关司法解释寻求最佳的实施路径，并遵循相关程序。在破产重整中的企业，其治理结构已经不能如同正常经营的企业一般运行，但在股权调整方案的提出、制定、通知、表决、批准等一系列程序中仍然可以参考《公司法》中的相关条文，做到合法合理合情地调整股东权益。
2、根据股东类型和所作贡献做出合理的股权调整方案。每个公司的股权结构有所不同，股东的情况也有差异。有控股股东、大股东、小股东，优先股股东、普通股股东，非流通股股东、流通股股东，管理层股东等等。基于不同类型的股东，其在重整中的地位不同，对公司身陷重整境地所应负的责任是不同的，其通过重整程序所能获得的利益也是不同的。因此，对纳入调整范围的股东以及调整的幅度并非一定是“一刀切”才是公平、公正。
3、赋予被调整出资人更多的话语权和积极性。虽然公司成立之后成为独立的企业法人，拥有独立的财产和人格。但公司的成立是基于投资人的合意，基于投资人的出资行为，同时，公司的存续和发展对股东有着极大的依赖，公司的股东会、董事会也都是基于股东权利而产生的。因此，在股权调整过程中，应适当注意被调整股东的情绪，在股权调整实施的整个过程中，给予被调整股东应有的参与权、表决权、监督权。同时，当公司陷入破产境地，重整能给公司存续带来希望，也能让股东在公司重生后获得利益，因此，在重整方案中应尽力调动出资人参与重整的积极性。
（二）股权调整的方式
综观实践中破产重整的各类措施，股权调整主要有以下几种方式：
1、股权转让。即将出资人的股权全部或部分地转让于他人，可以有偿也可以无偿。管理人将拟调整出资人股权转让的比例、价格、受让方等相关内容列入重整计划草案中，待重整计划被批准后，根据重整计划规定的条件进行股权转让。股权转让，可能是原股东之间的转让，也可能是原股东向新股东转让。原股东之间的转让，在股东增加控制权后往往伴随着原股东投入新的资金，直接用于弥补公司亏损和用于日常经营。
2、增资扩股。即通过发行新股或增加公司注册资本的形式，由原股东增加投资或新股东投资入股，从而增加企业资本的一种方式。然而，采取此种方式必须以部分原有股东或新的股东愿意注入新的资金足以保障重整的启动和进行为前提，否则此种方式将不具有可行性。基于公平、公正的考虑，对那些不愿增资的股东，应当给予其相同的出资时间和机会。在公司净资产为正时，由于股东的股权尚有一定的价值，在增资扩股时，对不愿增资的股东享有的股权份额不可随意剥夺，应当根据破产清算时该部分股东可能分配的利益，为其保留相应的股权份额。
3、债权转股权。即指债权人将所持债权转为其对债务人股权的投资行为。 关于能否以债权出资，之前一直存在争论。但《公司法》修改之后，能够以货币估价并可以依法转让的都可以作为出资。于是，以债权出资在法律上不存在什么障碍。但债权出资不仅存在法律风险，而且存在较大的道德风险。债权人以对破产企业的债权出资，相当于先向债务人收回债权，这有违破产法债权公平清偿的原则。同时，进入破产重整程序的企业已是资不抵债，需要新的资金投入以使企业恢复正常运转，而债转股虽然可以减少公司负债，但并不能解决破产急需资金的问题。因此，债转股在破产重整中适用应谨慎，一般也是结合其他几种方式合并使用。
4、以上三种方式的结合。破产重整是一项长期而又复杂的系统工程，往往需要多种措施并行使用。在重整过程中，原股东可能借此机会受让股权成为控股股东或者引进新股东增资控股，同一行业的债权人也可能愿意整合行业资源进行债转股成为公司股东。实践中以受让股权最为频繁。
（三）股权调整的程序
