正确处理村民自治条件下村“两委”关系
努力建设管理民主的社会主义新农村
中共扬州市邗江区委党校 李 彦
坚持解放思想、实事求是、与时俱进，从宏观与微观，理论与实践的结合上，进一步研究和探索在村民自治条件下，村“两委”工作运行机制，有助于更好地发挥农村党支部的领导核心作用，巩固党在农村的执政根基；有助于推进农村民主政治的健康发展，进而为实现农村全面小康，建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主” 的社会主义新农村提供政治组织保障。
一、村民自治条件下，村党支部和村委会之间存在矛盾和问题
具体农村工作实践中对村党支部和村委会之间的职能和作用的界定上，存在着不少模糊的、错误的认识。主要表现在：
一是认为“党支部既然是领导核心，因此就应该包揽村里的一切事务。”目前，有为数不少的村党支部书记认为党支部要发挥领导核心作用就是要对村里的一切事务都要说了算，不然的话党支部就是被架空了，就是不要党的领导了，因此，对村里的事务不管大小都要亲自过问，一个人说了算，这种认识显然是不正确的。党支部统揽全局，但不能包揽一切具体事务。面对村民自治的新形势。党支部必须改变传统的思维方式，健全党支部领导下的分工负责制，对于村委会职责范围内的事务，党支部应该支持并放手让他们自行办理。
二是有些村民和村委会干部认为“村党支部的领导是政治领导，搞好党组织的自身建设就行了，经济工作和村务工作就不要管了。”个别村庄甚至出现了“土地现已分到户，自己种地不用党支部；村民自治自己做主，用不着乡镇政府”的错误认识。这种认识显然也是不正确的，因为党的领导是具体的，而不是抽象的，特别在农村基层更是如此。中央对村党支部建设提出的“五个好”要求之一，就是要有一条发展经济的好路子。经济工作是党的中心工作，党组织领导经济工作责无旁贷；村里的重要事务，当然要由村党组织把关定向，也需要乡镇政府的业务指导。
三是部分村认为“现在是村民自治了，村党支部的作用不大了。”认为村委会的作用应该比村党支部大，村委会代表村民管理村里的事务，党支部只要管好村里那几个党员就行了，其余没什么作用。这种认识显然也是错误的。发挥社会主义民主，要“在党的领导下有步骤、有秩序地进行”。村民自治必须在党组织的领导下进行，这一点决不能动摇。
四是部分新当选的村委会干部认为“村委会比党支部的权力大，党支部得听村委会的。”理由是“村委会是全体村民选的，党支部则是占村民人数很少的党员选的。村委会比党支部拥有更广泛的群众基础。”这自然是非常错误的。中国共产党是社会主义事业的领导核心，否定党的领导，就等于否定了社会主义制度。最根本的问题不在于是谁选的，而在于选出的人是否代表党和人民的利益。
五是认为“村委会主任是村民选的，代表村民利益，党支部书记是上级党委任命的，代表领导干部的利益，应该改变过去支部书记说了算的做法，由村主任说了算。”不少村民认为，如果村主任上台后说了不算，就不叫村民自治，如果是支部书记说了算，那他就只听上级党委的，不会捍卫村的利益。这种思想也是不对的。国家颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》最直接的出发点是尊重和保障农民的民主权利，最直接的目的是扩大农村基层民主，并不是由原来的支部书记说了算，改成由村主任说了算。
由于存在以上的认识误区，村党支部和村委会在相互关系的处理上常常出现比较严重的矛盾和问题。
二、村民自治条件下，村党支部与村委会产生矛盾和问题的原因分析
一是村党支部领导方式和管理模式面临挑战。长期以来，我国农村政权虽是“二元制”，但是在具体运作过程中，往往是“一元化”，即农村党支部既是村里的最高的领导者，又是村里的最主要管理者。在一元权力结构条件下，村党支部的领导方式基本上是垂直式的，采取一统到底的管理模式，直接控制农村的社会政治、经济和文化。
在村民自治条件下，村民通过村委会实现自我管理、自我教育、自我服务，这就使村党支部的工作环境发生了很大变化。在实行村民自治之前，村党支部是农村基层唯一重要的政治组织。随着村民自治的深入发展，村民委员会在农村中发挥着越来越重要的作用。村民自治改变了村党支部的政治生态。原有的农村一元权力结构的制度基础是自上而下的乡镇任命，而新的二元权力结构则导入了村民自下而上的民主授权机制，村级组织权力的合法性来源发生了变化。村委会依法由村民直接选举产生，其权威的树立主要依赖村民对其工作的绩效评估，而不是村党支部或乡镇的检查评估。过去，村级经济资源和政治资源都掌握在党支部手中，而现在这两种资源发生了分流，村委会要掌握经济资源和一部分政治资源，而且这一部分权力受法律保护。然而，面对农村基层管理工作中出现的新情况，一部分村党党支部尤其是支部书记，仍然习惯于一元化的领导方式，事无巨细都得由自己说了算，方式、方法十分陈旧，仍然沿用过去那种僵化的工作方式，习惯于行政命令，甚至以言代法，以权代法，结果既处理不好与村委会的关系，也激化了与村民之间的矛盾，最终破坏了农村民主政治建设和农村生产力的健康发展，引发农村社会的不稳定因素，使村民自治的规范运作难以进行。村民自治后要求党组织进一步发挥领导核心作用与目前村党支部自身建设的滞后产生了很大的矛盾和问题。
二是制度设计的缺陷，国家有关法律和政策对村党支部和村委会的职权规定不清晰不明确。《党章》规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”。《村民委员会组织法》也规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行操作，发挥领导核心作用”。《中国共产党农村基层组织工作条例》对“两委会”关系的规定比上述两个文件具体了一些：“乡镇党的委员会和村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心”，村党支部“领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权”。这就是说，实行村民自治以后，村党支部在农村中仍处于领导地位，发挥“领导核心作用” ，为村“两委会”的工作开展及关系处理奠定了一定基础，但对村党支部发挥领导核心作用、对村“两委会”关系的规定都过于抽象，缺乏可操作性。这就使得党支部的领导核心作用在理念上是清楚的，但在运行层面的落实上却遇到了难题。村党支部对村委会和其他村级组织如何进行政治、思想和组织领导？以何种方式实现领导核心地位？对于一个具体的村庄来说，什么样的事情应该由村支部决策？什么样的事情应该由村委会决策？决策的程序如何实施？如何体现党支部的领导核心作用？产生问题以后应该如何追究责任？等等，这一切问题，都缺乏可操作性的规范。 这一问题的存在，已在一定程度上动摇了村党支部的领导核心地位，也影响到村民自治的健康发展，在实践中必然造成村“两委”关系的矛盾和摩擦。
三是有些乡镇党委和政府推行政务，指导村务时理所当然地把村党支部当作自己的依靠力量和忠实的“嫡系部队”，而将村委会当作怀疑对象和“异己力量”，在农村两套班子中搞亲疏关系，不可避免地制造“两委”对立。
另外还有素质问题，部分“两委”干部思想政治素质偏低，法纪观念淡薄；历史的惯性，宗族、家族因素也从中起了推波助澜的作用。
三、建立科学高效的村“两委”工作运作机制，推进管理民主的社会主义新农村建设
胡锦涛同志指出：“要切实理顺党支部和村委会的关系，建立健全党支部领导下的村民自治运行机制”。 他还进一步指出：“对这个问题，各地要高度重视，认真研究解决。”“要建立健全村党支部领导下的村民自治运行机制。”
调查发现，凡村党支部与村委会之间存在矛盾和摩擦的，问及产生矛盾和摩擦的原因，有70.2%的村支部书记反映是由体制和机制不顺产生的，由此看来，理顺“两委”之间的相关机制，对于化解和消除“两委”之间的矛盾和摩擦至关重要。
一是要理顺决策机制。建立“两委”联席会议制度是一种比较有效的决策形式。“近年来，许多地方在实践中创造出由村党支部召集、书记主持的村党支部和村委会联席会议制度，在民主协商基础上对村级重大事务进行决策，然后按照各自的职能组织实施，这样既保证了村党支部的领导地位，又发挥了村委会的作用。建立了这一制度并认真坚持的村，村党支部和村委会的关系一般都比较协调，各项工作也开展得比较顺。对这一做法，各地可继续进行探索和总结。” 联席会议主要讨论研究本村的各项重大问题，而重大问题的最后决定，则要通过建立和履行必要的决策程序来做出。一般应履行下列程序：初步方案由村“两委”研究提出，或由本村1/10以上村民联名提出，交“两委”联席会议讨论；先召开党员大会或党员代表会、党员议事会征求意见，再召开村民代表议事会征求意见；根据征求意见情况，“两委”联席会议对初步方案进行修改、补充，形成方案；将方案提交村民会议或村民代表会议讨论决定，通过后付诸实施。
二是要理顺管理机制。村级管理工作，要走制度化、民主化、法治化的路子，努力做到村里各项事务的管理都有章可循。包括对村干部的管理、村民管理和村务管理，都应当建立健全一系列规章制度。对村干部的目标管理、民主监督、培训、报酬以及审计，都应该制定相关制度。对经岗位评定不合格的干部，党支部要按规定程序提出诫勉、警告、限期改正，直到撤职或按法定程序予以罢免，使农村“两委”班子和干部的目标责任、行为规范始终处于党组织和党员、群众的监督之下。对村民的管理，也应当制定一系列制度，体现在村民自治章程或村规民约中，把村民的社会活动纳入到法治化轨道。村务的管理，包括村级财务管理、档案管理、村务公开，也要用一系列制度来规范。
三是要理顺权力机制。实行具体事务的管理权和监督权的分离。根据《村民委员会组织法》的规定，村委会是村民会议和村民代表会议的执行机构，享有村务管理权，又负责召集村民会议和村民代表会议，组织村务公开。在村民自治的实践中，村民会议、村民代表会议和村务公开是对村务管理进行有效监督的主要形式、而《村民委员会组织法》同时规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”。这势必造成村委员会集村务管理权和监督权于一身。2002年，浙江省富阳市春江街道某村有五分之一以上村民联名要求罢免村委会主任，而村委会主任不肯召开村民会议，致使罢免程序难以启动。这说明《村民委员会组织法》中的这一制度设计存在着严重缺陷 。因此，有必要进一步修订和完善《村民委员会组织法》。在现实中导致村支部不愿放权而成为管理权和监督权的实际拥有者。因此，进一步修订和完善后《村民委员会组织法》必须明确规定实行村务管理权和监督权的分离，把村务管理权交给村委会。而把召集村民会议和村民代表会议和组织村务公开的权力赋予党支部。村委会依法行使财产权和经济合作社法人权等行政管理职能。这些应该看作是村民自治的硬件部分，如果没有这些权力，村委会就无法正常工作。
村经济合作社是村级社区性、综合性的合作经济组织。建立这样的经济组织，无疑是符合发展社会主义市场经济和政企分开的要求的。许多地方规定“村经济合作社是全村集体所有资产的所有者代表，是经济法人组织”，“村党支部书记一般应兼任村经济合作社社长” 其实，这些规定与《村民委员会组织法》所规定的“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，存在着明显的职能重叠现象，使村级组织之间的职责、权限难以厘清。因此，有必要加以修改。村委会是村集体所有资产的法人代表，村经济合作社经营管理的资产应由村委会授权。如果按照这样的产权关系推论，村经济合作社应受村委会直接领导。这就要求村党支部必须依法保障村委员会行使这些权力。党支部在依法重新界定自己职能的基础上，要在有关方向性、政策性、全局性问题上实现自己更高层次的领导。如党支部要负责村经济合作社监事会工作，使村经济合作社的管理更趋于科学；要推动村财务管理等方面的建章建制，依据规章制度对村委会财务等工作实施监督，拥有对财务管理等方面的纠错权。村党支部不能既当代表者、监督者，又代行村委会职权，自己监督自己，这样必然失去代表者、监督者的可信度，失去村民的信任和支持。通过建立制度化的分权合作制度，使党支部在发挥领导核心作用的前提下，成为村民自治的推动力量，并不断增强自身的号召力和影响力。
四是要理顺工作机制。“两委”要建立健全议事规则和工作制度，包括集体领导、分工负责制度，例会制度等。鉴于村民自治制度和村委会工作制度在许多地方不太健全的实际情况，当前应着力健全村民会议和村民代表会议制度，着力健全村委会的办公会议制度。要实行村委会定期向党支部汇报工作制度和向村民会议或村民代表会议报告工作制度，党支部定期向党员大会或党员代表会报告工作制度。村委会一般每月应向村党支部汇报一次工作，日常工作中的一些大事、要事，要及时主动地向村党支部汇报；村委会每年至少向村民会议或村民代表会议报告一次工作。
五是要理顺用人机制。按照党管干部的原则，村里的干部无论是由选举产生，还是由任命确定，村党支部都有对候选者进行考察的责任。即使由村民直接选举产生干部，也应当遵循这一原则。村内各种组织的换届选举，都应当在村内党组织的领导下进行。确定村干部的职数，要由村党组织根据有关规定提出具体意见，报乡镇党委批准。
（正文完）
交通部关于颁布交通部海区雷达应答器管理办法（试行）的通知
交通部
交通部关于颁布交通部海区雷达应答器管理办法（试行）的通知
1988年9月23日，交通部
天津航道局，上海、广州海上安全监督局：
为加强管理，切实发挥雷达应答器的助航效能，便利航海人员使用，保证航行安全，现颁布《海区雷达应答器管理办法》（试行），请遵照执行。
交通部海区雷达应答器管理办法（试行）
第一章 总 则
第一条 为加强对海区雷达应答器（以下称应答器）的管理，便利航海人员使用，保证航行安全，特制定本办法。
第二条 本办法适用于交通部门在我国沿海设置的各类应答器。
第三条 各海区航标管理部门是海区应答器的管理机关。
第四条 海区应答器的设置，应按交通部的统一规划、分别轻重缓急、逐步实施。
第二章 安 装
第五条 选择应答器的安装地点，应考虑船舶航行的需要和应答器的有关参数以及航道和周围的环境情况。
第六条 应答器应垂直安装，安装高度应保证其地理射程与设计的作用范围相符、并以作用方向上无遮蔽物为原则。
第七条 安装在灯船、浮标上的应答器，应符合以下各项要求：
1．适应灯船、浮标摇动的影响；
2．具有旁瓣抑制功能；
3．功耗低；
4．天线波束垂直张角大。
第八条 应答器在安装、运输过程中应避免振动。
第三章 识别编码
第九条 应答器的识别编码以“划”（——）开始；相邻应答器的识别编码应有明显区别，以便于识别。
第十条 标示新危险物的应答器的识别编码为摩尔斯码“Ｄ”（——··）。
第四章 稳压设备
第十一条 应答器的供电部分，应配有稳压设备，其额定功率应大于应答器要求的50％以上；输出电压应稳定在应答器要求的标准值上，且波动应小于5％。
在应答器稳压设备的输入、输出端，均应接电压、电流表。
第十二条 有人看守的应答器的稳压设备，应有整机替换设备。
第五章 管理与维护
第十三条 应答器的管理人员应掌握应答器的基本工作原理，并熟悉以下各项内容：
1．电源和稳压设备的管理及使用要求；
2．应答器在不同工作状态时，各电压、电流表的有效指示范围；
3．应答器工作的有关技术参数及要求；
4．各项业务报表的填写。
第十四条 有人看守的应答器，应每天检测一次其工作状况；无人看守的应答器，每月检测应不少于一次，或按巡检周期进行。有特殊困难的，管理机关可做出特殊规定。每次检测均应填写《雷达应答器工作状况记录表》（见附件一）。
《雷达应答器工作状况记录表》一式三份。于每月底分别报主管处、区各一份，一份留存。
第十五条 在检测时，若无雷达询问，不能同时逐项测读时、应在二十四小时内的其它时间补测。
第十六条 管理机关应每月两次安排巡检，用船用雷达从距应答器1～5海里的范围开始，至应答器规定的最大作用距离止，对应答器进行扫描检测。搜寻到信号后的扫描时间不应少于五分钟，并填写《雷达应答器工作情况巡检记录表》（见附件二）。
第十七条 管理机关所属船舶凡装有雷达、并具备条件的，在出海执行其它任务时，应对途经的应答器进行观测，并填写《雷达应答器工作情况巡检记录表》。
各船所填写的《雷达应答器工作情况巡检记录表》在回港后应即报送管理机关。
第十八条 管理机关应于每季度末将本辖区内应答器的工作情况汇总，填写《海区雷达应答器工作状况季报表》（见附件三）报部。
第十九条 当应答器的电源输出电压表的读数接近稳压设备所允许的工作下限时，应更换或调整电源。
第二十条 当应答器工作不正常时，应及时检修或更换，但应答器管理人员未经管理机关批准不得开启机壳（包括天线罩）。
第二十一条 应答器发生故障时，应断开电源，填写《雷达应答器故障记录表》（见附件四）。
第二十二条 管理机关应注意收集航运部门对应答器工作情况的反映，逐步改善管理，以提高应答器的工作质量。
第六章 航海通告
第二十三条 新设应答器，在工作前，管理机关应按规定发布航海通告，并报部备查，通告内容应包括：
1．应答器安装地点（包括经、纬度）；
2．应答器开始工作时间；
3．应答器工作频段；
4．应答器识别编码。
第二十四条 当应答器工作状况改变或因工作失常必须停止工作时，管理机关应按规定发布航海通告和航行警告，同时报部备查。
第二十五条 本办法自发布之日起施行。
附件一： 雷 达 应 答 器 工 作 状 况 记 录 表
安装地点： 雷达应答器型号 识别编码
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| 时 间 | 电 源 |
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| 时 | 分 | 秒 | 电压（Ｖ） |电流（Ａ） |
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静 默 | | | | | |
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警 戒 | | | | | |
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发 射 | | | | | |
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| | | | | |
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应 答 器 |
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电压（Ｖ） | 电流（Ａ） |
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用专用设备测试雷达应答器参数记录表
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时 | 与应答器间距离 | 工作频率范围 | 接收灵敏度 | 发射功率 | 识 别 码 | 附 记
间 | | | | | |
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注： 本表每天至少填写一张 填表人：
年 月 日
附件二： 雷达应答器工作情况巡检记录表
船名： 总吨位： 雷达型号：
雷达工作效率： 天线转速： 应答器安装地点：
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雷达描扫日期 | 应 答 器 | 雷达量程 | 应 答 器 | 信号保留 | 信号间隔 | 雷 达 |
| | | | | | | 备 注
起、止时间 | 方位／距离 | （海里） | 识别编码 | 时间（圈）| 时间（圈）| 操 作 员|
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注：1．“应答器方位／距离”一栏中：“距离”对巡检船应包括1～5海里处和该应答器的最大作用距离；对其它船舶，则应按其经过及观测时的实际距离填写。
2．“信号保留时间”，指应答器识别编码在雷达显示器上连续显示的次数（圈）。
3．“信号间隔时间”，指应答器识别编码在雷达显示器上连续不显示的次数（圈）。
附件三： 海区雷达应答器工作状况季报表
主管部门：
现有雷达应答器： 座
其中： Ｘ频段： 座 Ｓ＋Ｘ频段： 座
本季新增设： 座
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正式工作时间 | 地 点 | 型 号 | 工作频率 | 识别编码
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本季撤除： 座
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撤除时间 | 地 点 | 型 号 | 发布航警时间航海通告（期）
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情况统计：
本季： 单位：座·时
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计划工作 实际工作 正常工作 故障累计 次数
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续上表
单位：％
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计划工作 实际工作 正常工作 故障累计 次数
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实际工作时间率 正常工作时间率 故障时间率
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负责人： 填表人：
年 月 日
实际工作（座时）
注：1．实际工作时间率＝--------------------×100％；
计划工作（座时）
正常工作（座时）
正常工作时间率＝--------------------×100％；
实际工作（座时）
故障累计（座时）
故障时间率＝--------------------×100％；
实际工作（座时）
2．统计时不足一小时的可不计入；
3．故障时间：为①发生故障到排除故障并开始正常工作的时间；
②发生故障到航警发出的时间；
4．航警发出后该应答器即为撤除 本季实际工作时间相应减少；
5．“计划工作”为本季工作计划中的总工作时间（座时）；
6．撤除原因应另附详细说明。
附件四： 雷达应答器故障记录表
安装地点： 应答器型号： 安装时间：
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故障发生时间 | 年 月 日 时 分
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| 电 源 | 应 答 器
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电表读数 | 电压（Ｖ） | 电流（Ａ） | 电压（Ｖ） | 电流（Ａ）
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应答器专用检测设 |
备检查的情况 |
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原因分析 |
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处理情况及修复时 |
间 |
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备 注 |
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负责人： 填表人：
年 月 日
