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劳动法律实务系列之一

伤残等级鉴定不应当受到司法审查


福建中美律师事务所　　黄若辉

最近本人代理一起因不服劳动鉴定委员会伤残等级鉴定，而将某省级劳动鉴定委员会告上行政法庭的案件。由于目前各地基层法院对类似案件是否立案及伤残等级鉴定行为是否属行政行为意见不一，为此，特奉此文以供对劳动争议法律实务有兴趣的同行商榷并希指正。
事由：某外企员工在工前准备工作中不慎将左手无名末关节指甲二分之一处压伤，医疗期终结后，外企认为达不到伤残评定等级，无需赔偿。该员工遂向当地劳动争议仲裁委员会提出仲裁申请。仲裁期间由仲裁委指定当地市级劳动鉴定委员会实施伤残等级鉴定，鉴定结论为“伤残十级”。对此，外企不服向上一级劳动鉴定委员申请再次鉴定，上级劳动鉴定委员会撤销了下级鉴定结论，做出了新的鉴定结论为“未达到伤残等级”。员工同样不服，于2004年3月以某省级劳动和社会保障行政机关为被告提起行政诉讼，当地基层法院立案受理后并追加外企为第三人参加诉讼。庭审中被告及第三人对诉讼主体提出异议，原告撤回起诉。但原告紧接着就变更被告主体为某省级劳动鉴定委员会，再次提起行政诉讼，当地基层法院同样也受理了，现已进入庭审阶段。本文不讨论劳动鉴定委员会鉴定程序及规范问题，而是讨论劳动鉴定委员会做出的伤残等级鉴定到底是不是具体行政行为。
根据我国行政诉讼法及有关规定，就行政诉讼的被诉主体资格而言应当是国家行政机关（含国家行政机关委托的机构）或由法律、法规授权从事公共管理事务的机构；就行政诉讼的被诉行为而言，应当是由适格行政主体针对某一特定的、单一的对象而做出的仅对该特定对象有约束力的行政行为；就行政诉讼可诉行政行为的内涵而言应当是行政主体基于行政职权而发生的行政管理行为。而本案中劳动鉴定委员会做出的伤残等级鉴定不论从主体上、鉴定行为上，抑或从鉴定内容上分析均不符合可诉行政行为的构成要件。
我们就劳动鉴定委员会构成上看，劳动鉴定委员会不是国家行政机关。目前，设在全国地方各级劳动和社会保障机构内的劳动鉴定委员会的前身是基于我国1953年实施的《中华人民共和国劳动保险条例》及实施细则修正草案而开始建立的“残废审查委员会”而存在的。当时是由“市工会组织或产业工会地方组织领导下建立之，其人选由上述工会组织、劳动行政机关及卫生行政机关的代表３人至７人组成”，足见该鉴定机构从设立的当初就不具有行政职权，而民权机构的特色更为浓厚些。1989年10月原劳动部颁布了《关于健全劳动鉴定委员会和工作制度的通知》，进一步明确了确立了省、市、县三级鉴定体系。此后各地先后建立了以劳动、卫生、人事、工会等有关部门的负责人组成的劳动鉴定委员会，并明确将该机构设定为非常设性机构。2004年1月1日实施《工伤保险条例》再次确立了各级劳动鉴定委员会的法律地位，同时为配合新工伤保险条例的施行，2003年9日26日国家劳动和保障社会保障部、人事部、卫生部、中华全国总工会、中国企业联合会还联合发出《关于劳动能力鉴定有关问题的通知》，要求建立劳动能力鉴定委员会，其成员组成及运作方式基本上与劳动鉴定委员会并无本质上的差别。由于劳动鉴定委员会不具备行政职权，尽管其做出的具有非常明确的针对性与特定性的鉴定结论，但因其不具备行政法上的强制执行效力，故劳动鉴定委员会的鉴定行为不是具体行政行为，其作用在于以专业机构身份对专门性问题依据法定标准独立、客观、公正地做出鉴定，起着鉴别、区分、证明的作用。
根据《工伤保险条例》规定原则及当事人所在地区有关行政规章，上一级劳动鉴定委员会做出的伤残鉴定为最终结论，但终局认定的劳动鉴定结论，并不等当事人从此就彻底失去再次救济的机会。本人认为在仲裁程序终结后，当事人认为终局伤残鉴定确有错误的话，可以在向法院起诉时依据有关民事诉讼证据规则，在法定期间申请重新鉴定，并作为新证据主张请求法庭采信。因此，在劳动争议仲裁期间不应当中止该类不服鉴定结论引发的争议案件的审理工作，否则的话，此类劳动争议将是一个十分漫长的诉讼之旅。若按本文目前状况发展下去，先是当事人一方首次伤残鉴定程序的启动，接着又引起仲裁程序的启动；再接着另一方当事人申请仲裁程序中止，启动重新伤残鉴定程序。终局伤残鉴定程序结束后，当事人就会很自信地启动行政诉讼程序；着接就又开始了一、二审行政诉讼；行政诉讼结束后，仲裁恢复审理；仲裁程序完结后，可能又引起一、二审的民事诉讼，而在这两审的民事诉讼中，法律又未明令禁止当事人不得对此前做的伤残鉴定不得提出申请再鉴定。如此反反复复鉴定审理、审理鉴定，必然大量地在浪费国家司法资源与当事人的宝贵时间，不符现代法制效率与公平原则。因此，将伤残等级鉴定作为具体行政行为列入司法审查是极不可取的。
然而，当事人对伤残鉴定不服是否能提起行政诉讼，劳动和社会保障行政部门对此前后也有过不同的解读。原劳动部办公厅于1996年2月做出的《关于处理工伤争议有关问题的复函》第四条 “关于职工对伤残鉴定结论不服如何申诉的问题”中却明确规定“职工不服劳动鉴定委员会作出的伤残等级和护理依赖程度鉴定结论不服，可依法提起行政复议或行政诉讼。”1995年8月原劳动部在《关于贯彻执行劳动法若干问题的意见》中规定“劳动者对被认定患职业病因工负伤后，对劳动鉴定委员会作出的伤残等级和护理依赖程度鉴定结论不服，可依法提起行政复议或行政诉讼”，这些权威部门的规范性文件无不表明劳动者可以将劳动鉴定委员会当着行政诉讼的被告。而在此后即1999年的颁布《劳动和社会保障行政复议办法》第五条（二）又明确规定对劳动鉴定委员会作出的伤残等级鉴定结论不服的不适用行政复议，依此可以确定劳动鉴定委员会作出的伤残等级鉴定不属于劳动和社会保障机关可复议的具体行政行为的范畴。由于规范性文件前后的不统一，也是造成现实中各基层法院受理类似本案诉讼的原因之一。
法律规范总是滞后于社会发展，但及时废除、修改并披露不符时宜的法律规范与制定新的法律规范同样是各级立法者们的非常重要的日常工作。一项滞后的法律规范仍然影响着人们的生活与工作并且仍然在各级司法机关在日复一日的重复不断地适用，这种司法过程不但不能平息人们之间的纷争，给社会带来公平与正义，而且是引发更大纷争与产生新的不公平的过程，并使正义的价值受到了质疑。我们关注被不幸送入司法审查的本案最终处理结果，但我们更期盼立法者们马上行动调整规范，从根源上保障哪些不该受到司法审查的行为而不被受到了司法审查，让民事主体在主张自己正当权益时减少人为的法律屏障，让宝贵的司法资源用在实处。

2004年7月22日晚于福州乌石山书屋

新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市人民政府


乌鲁木齐市人民政府令

第119号



　　《乌鲁木齐市门楼牌管理办法》已经2013年4月9日市十五届人民政府第9 次常务会议通过，现予公布，自2013年6月1日起施行。



　　代市长

　　2013年4月19日



乌鲁木齐市门楼牌管理办法


　　第一条 为了加强门楼牌管理，适应经济社会发展和人民生活需要，根据国务院《地名管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本市行政区域内门楼牌的设置、维护及管理，适用本办法。

　　本办法所称门楼牌包括门牌和楼牌，门牌是指标示院落、独立门户编号名称的地名标志；楼牌是指标示院落内楼（幢）、单元、户编号名称的地名标志。

　　第三条 门楼牌的设置、维护及管理应当遵循统一管理、方便群众、尊重历史、保持稳定的原则。

　　第四条 经批准命名的路、街、巷两侧的院落、独立门户应当设置门牌；使用门牌的住宅小区、商业区、工业区等院落内的建筑物应当设置楼牌。

　　第五条 市民政部门负责本行政区域内门楼牌的统一监督管理工作。区（县）民政部门负责本辖区内门楼牌的具体管理工作。

　　公安、住房保障和房产、城乡规划、国土资源、建设、交通运输、工商、语言文字、文化等部门在各自职责范围内，协同做好门楼牌管理工作。

　　第六条 市、区（县）民政部门应当加强门楼牌的档案管理，完善门楼牌管理信息系统，实现与相关职能部门的信息共享，并将门楼牌号的设置、变更信息予以公开。

　　第七条 公安、住房保障和房产、城乡规划、国土资源、建设、工商、水务等部门在工作中涉及地址登记时，应当使用区（县）民政部门设置的门楼牌号。

　　第八条 门楼牌号按照下列规定进行编制：

　　（一）门牌除历史形成的编号顺序以外，应当以道路、街、巷的走向，按照“东双西单、南双北单”的原则进行编号；

　　（二）楼（幢）牌应当以“之”字形编设方法进行编号；

　　（三）单元牌应当以面向单元门为准，由左至右依次进行编号；

　　（四）户牌应当以面向楼道入口处为准，由左至右依次进行编号。

　　第九条 需要设置门楼牌的新建建筑，建筑物所有权人应当向所在地区（县）民政部门提出门楼牌申请，并提交下列材料：

　　（一）门楼牌申请书；

　　（二）建设工程规划许可证；

　　（三）建设工程规划总平面图；

　　（四）建筑位置示意图。

　　第十条 需要设置门楼牌的既有建筑，建筑物所有权人或者使用权人应当向所在地区（县）民政部门提出门楼牌申请，并提交下列材料：

　　（一）门楼牌申请书；

　　（二）房屋权属证明文件；

　　（三）建筑位置示意图。

　第十一条 区（县）民政部门受理门楼牌申请后，应当对申请材料进行审核并提出意见，报区（县）人民政府审批。经审批同意后，由区（县）民政部门向申请人出具《门楼牌编码通知书》。

　　《门楼牌编码通知书》应当载明区（县）民政部门编制的门楼牌号。

　　第十二条 区（县）民政部门出具《门楼牌编码通知书》后，应当通知门楼牌制作安装企业在合同期限内完成门牌的制作和安装工作。

　　申请人收到《门楼牌编码通知书》后，应当及时委托门楼牌制作安装企业根据要求制作和安装楼牌。

　　第十三条 门楼牌的样式、规格、材质，应当符合国家和本市相关标准。

　　经依法确认为文物、优秀历史建筑、历史文化风貌保护区的建筑等特色建筑物，可以安装与其建筑风貌相协调的特殊样式门楼牌。

　　特色建筑物需要安装特殊样式门楼牌的，区（县）民政部门在审核门楼牌设置申请时，应当就门楼牌的特殊样式、规格、材质征求市民政部门的意见。

　　第十四条 本市门楼牌的安装按照下列规定执行：

　　（一）沿街建筑物的门牌应当安装在面对正门的左上方距离地面2米处；

　　（二）楼（幢）牌应当安装在楼体两侧外墙上，安装位置为每幢楼房2-3层中间，被其他建筑物遮挡的，可安装在3-4层中间；

　　（三）单元牌应当安装在单元门门楣中间位置；

　　（四）户牌应当安装在入户门门楣中间位置；

　　（五）同一条道路的门牌或者同一居民小区的楼（幢）牌，应当安装在同一高度；

　　（六）其他特殊情况，由市民政部门根据实际情况确定安装位置。

　　第十五条 任何单位、组织和个人不得擅自移动、涂改、损毁门楼牌。

　　因建筑物门面装修需暂时拆除门楼牌的，使用权人应当在门面装修完毕三个工作日内，重新将门楼牌安装在原来的位置。

　第十六条 建筑物所有权人或者使用权人应当妥善使用门楼牌并保持整洁，发现有损坏或者丢失的，应当及时办理补领手续或者予以更换。

　　区（县）民政部门发现门楼牌损坏或者丢失的，应当及时通知建筑物所有权人或者使用权人办理补领手续或者予以更换。

　　第十七条 因新命名或者更改路、街、巷名等原因须新设或者变更门牌的，由区（县）民政部门统一组织更换门牌；建筑物所有权人或者使用权人也可向区（县）民政部门申请更换。

　　因建筑物拆除等原因需要注销门楼牌号的，建筑物所有权人应当到区（县）民政部门申请注销。

　　第十八条 区（县）人民政府应当将统一样式的门牌的制作、安装、日常维护和管理费用纳入财政预算。特殊样式的门牌的制作、安装和管理费用由建筑物所有人或者使用权人承担。

　　楼牌的制作、安装和管理费用由建筑物所有权人或者使用权人承担。

　　因建筑物所有权人或者使用权人管理不善导致门牌损坏、丢失需补领的，门牌制作安装费用由建筑物所有权人或者使用权人承担。

　　第十九条 有下列情形之一的，由区（县）民政部门责令限期改正；逾期不改正的，对公民处以200元罚款，对法人或者其他组织处以1000元罚款：

　　（一）擅自确定、更改门楼牌编号的；

　　（二）擅自制作、拆除门牌的；

　　（三）遮挡、覆盖门楼牌的；

　　（四）不按规定安装门楼牌的。

　　第二十条 违反本办法应给予行政处罚的其他行为，依照有关法律、法规、规章的规定予以处罚。

　　第二十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

　　第二十二条 民政部门工作人员在门楼牌管理工作中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第二十三条 本办法自2013年6月1日起施行。