镇江市行政措施制定程序规定
江苏省镇江市人民政府
镇江市人民政府文件
镇政发[2002]179号
关于印发《镇江市行政措施制定程序规定》的通知
各辖市、区人民政府，镇江新区管委会，市各委办局，各直属单位、驻镇单位：
《镇江市行政措施制定程序规定》已经市政府第72次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○二年八月三十日
镇江市行政措施制定程序规定
第一章 总则
第一条 为了规范行政措施制定程序，保证行政措施的质量，参
照《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》的规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称行政措施是指市、辖市、区人民政府按照法定权限和程序制定、发布的涉及行政管理相对人权利义务并具有普遍约束力的“规定”、“办法”、“通告”、“意见”等。市、辖市人民政府根据地方性法规、规章授权制定的行政措施，称“实施细则”或者“实施办法”。行政措施用语应当准确、简洁严谨，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。法律、法规和规章已经明确规定的内容，行政措施原则上不作重复规定。
第三条 行政措施的立项、起草、审查、决定、公布、修改、废
止和解释，适用本规定。
第二章 立项起草
第四条 行政措施实行年度立项制度。市人民政府于每年年初
编制本年度的行政措施制定计划。政府的工作部门向市政府报请制定行政措施立项申请，应当对制定的必要性、制定依据、所要解决的问题、拟确立的主要制度等作出说明。
第五条 政府法制部门应当根据本级政府总体工作部署，对各部
门报送的立项申请汇总研究，按照突出重点、统筹兼顾的原则，拟订政府行政措施制定计划，报政府批准后下达执行。
第六条 行政措施制定计划在执行中，可以根据实际情况予以
调整。对于当年拟增加或者取消的项目，由政府有关部门向本级政府法制部门说明理由，经本级政府法制部门研究后，报政府决定。
第七条 行政措施由政府一个部门或几个部门具体负责起草工作
，重大复杂的行政措施也可由政府法制部门起草或组织起草。
第八条 承担行政措施起草任务的部门，必须明确1名负责人主
持起草工作，并成立专门的起草小组，由起草小组负责起草工作。
起草行政措施可以邀请有关专家、学者和组织参加，也可以委托有关专家、学者和组织起草。
第九条 起草行政措施，应深入开展调查研究，总结实践经验，
广泛听取有关部门、组织和公民的意见。对涉及其他部门职责或者与其他部门关系紧密的行政措施草案，起草部门应当与有关部门协商一致；协商不能取得一致意见的，应在报送行政措施草案时说明情况和理由。
第十条 行政措施起草任务完成后，其草案经起草部门的主要
负责人签署后报政府法制部门。由几个部门共同起草的，应由共同起草的部门主要负责人签署后报送政府法制部门。报送草案还应当包括：起草说明（包括制定依据、制定的必要性、文件规定的主要措施、有关方面的意见和协调情况），并同时提供下列资料：
（一）依据的法律、法规、规章和上级政府的规范性文件；
（二）其他具有重要参考价值的资料。
第三章 审查
第十一条 行政措施草案由本级政府法制部门负责统一审查。政
府法制部门主要从以下几方面对草案进行审查：
（一）是否符合宪法、法律、法规和规章以及国家的方针政策；
（二）是否超出行政措施的制定权限；
（三）是否与其他行政措施协调、衔接；
（四）是否正确处理相关部门、组织和公民对草案主要问题的意见；
（五）是否符合立法技术要求，无明显内在矛盾、漏洞，语言规范；
（六）其他需要审查的内容。
第十二条 报送审查的草案有下列情形之一的，政府法制部门可
以缓办或者在10个工作日内提出审查意见退回原报送部门：
（一） 制定行政措施的基本条件尚未成熟的；
（二） 草案不符合本规定第十条的规定的；
（三） 草案文字技术有重大错误或者有重大缺陷以至妨碍对文件的准确理解的；
（四）有关部门对草案规定的主要制度存在较大争议，起草部门未与有关部门协商的。
第十三条 政府法制部门应当将草案发给政府有关部门、下级
政府、有关组织和专家书面征求意见，并组织有关部门会签。接到文稿的部门和下级政府一般应在5个工作日或者政府法
制部门规定的期限内提出书面意见和会签，并加盖本部门、单位印章。逾期未提出书面意见或未予会签的，视作无意见。
第十四条 政府法制部门应当就草案涉及的主要问题，深入基层
进行实地调查研究，听取基层有关部门、组织和公民的意见，必要时可以组织外出调研、考察。
第十五条 草案涉及重大、疑难问题的，政府法制部门应当召开
由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
草案直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，政府法制部门可以依法举行听证会，听取有关部门、组织和公民的意见。
第十六条 政府有关部门或者有关组织对草案涉及的主要措施、
管理体制、权限分工等问题有不同意见的，由政府法制部门主持协调。经协调仍达不成一致意见的，由政府法制部门提出意见，报本级政府决定。
第十七条 政府法制部门应当认真研究各方面的意见，与起草部
门协商后，对草案进行修改，形成行政措施送审稿和对送审稿的说明。
第四章 决定和公布
第十八条 行政措施送审稿由政府法制部门提请本级政府常务会
议审议，或者直接提请政府审批。
政府常务会议审议行政措施送审稿时，由政府法制部门作审查说明。
对调整范围单一、各方面意见一致的行政措施送审稿，可以采取传批方式。
第十九条 政府法制部门应当根据政府常务会议或政府领导人对
行政措施送审稿的审议意见进行修改，形成修改稿，报请市长签署,以政府文件或政府令的形式公布施行。
第二十条 行政措施签署公布后，及时通过政府公报或政府指
定的专门载体予以刊登公布。未经公布的行政措施，对公民、法人和其他组织没有约束力。
政府公报刊登的行政措施文本为标准文本。
第二十一条 行政措施应当自公布之日起30日后施行。但关系到
社会安全和稳定及其他特殊情况的，也可以自公布之日起施行。
第五章 保障措施
第二十二条 政府法制部门负责对从事行政措施和其他规范性文
件起草工作的人员进行有关立法知识和立法技术的培训。
第二十三条 行政措施应当在公布之日起30日内报上一级政府备
案。政府办公室具体负责行政措施的备案工作。
第六章 附则
第二十四条 行政措施的修改、废止和政府其他涉及行政管理
相对人权利和义务的规范性文件的制定参照本规定的程序执行。
第二十五条 行政措施的解释权属于制定机关。对于行政工作中
具体应用行政措施问题，政府法制部门或者经政府授权的部门可以研究答复。
第二十六条 本规定自2002年10月1日起施行。1991年4月27日市
政府印发的《镇江市行政措施制定程序规定》镇政发［1991］77号和1991年9月24日市政府
印发的《关于改进政府行政措施发布工作的通知》镇政发［１９９１］191号同时废止。
关于利用国际金融组织贷款企业在偿债责任落实前不得破产问题的通知
财政部
关于利用国际金融组织贷款企业在偿债责任落实前不得破产问题的通知
财际函〔2002〕82号
财政部
各省、自治区、直辖市财政厅(局):
改革开放以来,我国通过借用世界银行、亚洲开发银行、国际农发基金等国际金融组织的贷款资金,支持了一大批企业的技术进步和产品升级,取得了良好的社会效益和经济效益。在回收贷款资金的过程中,大部分企业都能按时足额偿还到期债务,但也发现有一部分项目企业严重违背国家现行法律规定,试图通过破产手段逃废国家债务。为维护国家主权债信,保证转贷协议的严肃执行,现将国家有关利用国际金融组织贷款的企业在偿债责任落实前不得破产的规定重申并通知如下:
一、最高人民法院司法解释(法发[1997]2号)《最高人民法院关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知》第三条规定:“借用外国政府贷款或转贷款偿还任务尚未落实的国有工业企业，暂不受理其破产申请。”
二、最高人民法院司法解释(法函[1998]74号)《最高人民法院关于贯彻执行法发〔1997〕2号文件第三条应注意的问题的通知》指出,《关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知》第三条解决的是我国政府向世界银行、亚洲开发银行或外国政府贷款,尔后转贷给国有工业企业项目单位的破产申请处置问题。因其属于政府外债,其借入和转贷过程均为政府行为,由政府承担最终还款责任,故不论项目单位是何种性质的企业,在偿还此类贷款任务尚未落实前,人民法院均暂不受理其破产申请,也暂不受理债权人申请其破产的案件。
三、请各地财政部门向本辖区的借用国际金融组织贷款企业转发国家的有关规定,并密切监督这些企业的偿债行为。若发现借用国际金融组织贷款的企业正在申请破产或已经进入破产程序,各地财政部门应立即采取措施予以制止并追偿贷款债务,同时应尽快通报我部。对于在最高人民法院司法解释下达之后仍违背国家规定实施破产的企业和地方,我部将依法要求有关单位及地方予以纠正。违法破产所涉及的贷款本金和利息必须足额予以追缴。根据主权债务管理原则,对不能及时纠正上述违法破产问题的地方和部门,不再考虑安排新的国际金融组织贷款项目。
附件:1、最高人民法院关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知(法发[1997]2号)
2、最高人民法院关于贯彻执行法发〔1997〕2号文件第三条应注意的问题的通知(法函[1998]74号)
财政部
二○○二年十二月二十七日
附件1:
最高人民法院关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知
颁发部门:最高人民法院
文号:法发[1997]2号
发布日期:1997-03-06
生效日期:1997-03-06
各省、自治区、直辖市高级人民法院,解放军军事法院:
近几年来,人民法院受理的企业破产案件逐年增加,特别是国务院在若干城市进行企业优化资本结构,建立和完善企业优胜劣汰机制的试点工作以来,企业破产案件上升幅度较大。为了正确、及时审理好这类案件,现就人民法院当前审理企业破产案件应当注意的几个问题通知如下:
一、人民法院审理企业破产案件,既要积极又要十分慎重。要有利于促进调整产业结构,建立现代企业制度;要防止规避法律,逃避债务,造成国有资产流失;要摈弃狭隘的地方保护主义，依法保护债权人和债务人的合法权益;要维护社会稳定,为建立与完善社会主义市场经济体制服务。
二、人民法院受理企业破产案件,要认真审查当事人的破产申请是否符合《中华人民共和国破产法(试行)》(以下简称《企业破产法》)、《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)以及其他有关法律、法规、政策规定的条件,切实把好立案关。对不符合受理条件的,依法不予受理。要严防假破产、真逃债的情况发生。
三、《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》(国发〔1994〕59号,以下简称《通知》)和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》(国发〔1997〕10号,以下简称《补充通知》),以及经国务院批准由国家经贸委、中国人民银行发布的《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》(国经贸企〔1996〕492号)中有关破产方面的规定,只适用于国务院确定的“企业优化资本结构”试点城市(以下简称试点城市)内的国有工业企业,非试点城市的企业破产案件及试点城市中非国有工业企业破产案件,一律不得适用。在《补充通知》发布之前,试点城市人民法院按《通知》的有关规定确已受理的破产案件,仍按《通知》的规定执行。借用外国政府贷款或转贷款偿还任务尚未落实的国有工业企业,暂不受理其破产申请。
四、人民法院审理企业破产案件,要对破产企业的财产认真进行清算。清算组的成员要有代表性,由人民法院从破产企业的主管部门，当地经贸委（计经委、经委）、财政厅（局）、土地管理局、国有资产管理部门、中国人民银行或其分(支)行等有关部门和专业人员中指定。清算组组长由人民法院指定。清算组对人民法院负责,并报告工作。
清算组的主要职责是:保护破产财产,清理债权债务,编制财产明细表和资产负债表,编制分配方案,依法处理和分配破产财产,依法从事必要的民事活动,提交清算报告,办理企业注销登记等破产终结事宜,完成人民法院依法指定的其他事项。
五、债权人会议由依法申请债权的所有债权人组成。破产企业债权银行总行或分(支)行派人参加债权人会议。债权人会议主席由人民法院在有表决权的债权人中指定。债权人会议的主要职责是:审查有关债权的证明材料,确认债权有无财产担保及其数额;讨论通过和解协议草案;审阅清算组清算、审计和评估报告;讨论通过破产财产的处理和分配方案。
债权人会议成员均享有表决权,但有财产担保债权人未放弃优先受偿权利的除外。会议决议对全体债权人均具有约束力。清算组提出破产财产分配方案,经债权人会议多次协商难以通过的，由人民法院依法裁定。
六、人民法院审理企业破产案件,要注意防止债务人利用破产逃避债务。对于破产企业以逃避债务为目的从事的隐匿、私分或者无偿转让财产、压价出售财产、对未到期债务提前清偿及放弃债权等行为，应依法确认为无效，并追回财产。对于破产企业对外所享有的债权,要依法予以追回,纳入破产财产。
七、人民法院审理企业破产案件涉及抵押合同及担保债权的法律效力问题的,要按照《企业破产法》、《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)、《通知》、《补充通知》以及本通知的有关规定,认真审查并正确认定抵押合同的效力。对国有企业以已确认为关键设备、成套设备或重要建筑物设立抵押而未经政府主管部门批准的,以《担保法》第三十七条规定不得作抵押的财产设立抵押的,破产企业在法院受理企业破产案件前6个月至破产宣告期间,对原没有抵押的债务设立抵押的,在有多个债权人的情况下,债务人与个别债权人恶意串通将其大部分财产抵押给一个债权人,从而丧失履行其他债务能力的,均应认定抵押合同无效。
八、人民法院在处理破产企业财产前,应确定国务院国有资产管理行政主管部门认可的资产评估机构进行资产评估。资产评估必须实事求是,严禁低值高估或者高值低估。处理破产企业的财产,要尽可能采取拍卖等方式,防止低价转让,避免国有资产流失或损害债权人合法利益。未经债权人会议通过或人民法院裁定,不得以实物作价抵还债务。
九、人民法院审理试点城市的国有工业企业破产案件,应当按照《通知》和《补充通知》的规定,以拍卖或者招标方式为主依法转让土地使用权。转让所得首先用于安置破产企业的职工。职工安置费用应当严格按照《通知》和《补充通知》的规定确定,不得随意提高标准和扩大范围。
十、人民法院在审理破产案件时,要努力降低破产成本,可视案件具体情况,适当减收免收诉讼费用;破产费用支付范围和原则应当经债权人会议审定,对于评估、审计等方面的收费,要认真审查,按保证工作需要的最低费用支付。
十一、上级人民法院要切实加强对下级人民法院审理企业破产案件工作的指导和监督。上级人民法院发现下级人民法院的裁定确有错误,应当通知其依法纠正。必要时可以裁定指令下级民法院重新作出裁定。
十二、本《通知》中有关审理试点城市国有工业企业破产案件的规定,也适用于国务院今后确定的试点城市的国有工业企业破产案件。
附件2：
最高人民法院关于贯彻执行法发〔1997〕2号文件第三条
应注意的问题的通知
颁发部门:最高人民法院
文号:法函[1998]74号
发布日期:1998-07-31
生效日期:1998－07-31
各省、自治区、直辖市高级人民法院,新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院:
近来,有的人民法院向我院请示如何适用法发〔1997〕2号《关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知》第三条中“借用外国政府贷款或转贷款偿还任务尚未落实的国有工业企业,暂不受理其破产申请”的规定问题。经商全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组办公室同意,现就如何适用该条规定的有关问题通知如下,请遵照执行。
《关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知》第三条解决的是我国政府向世界银行、亚洲开发银行或外国政府贷款,尔后转贷给国有工业企业项目单位的破产申请处置问题。因其属于政府外债,其借入和转贷过程均为政府行为,由政府承担最终还款责任,故不论项目单位是何种性质的企业,在偿还此类贷款任务尚未落实前,人民法院均暂不受理其破产申请,也暂不受理债权人申请其破产的案件。
