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从辽宁省政府[2008]1号行政复议决定看省市级政府的法制水平

刘洋飞


　　2007年9月13日，沈阳市人民政府做出《关于收回国有土地使用权的决定》(沈政地收字[2007]074号）和《关于国有土地使用权的批复》，因国家土地储备收回沈阳市皇姑区北陵大街东地块的国有土地使用权，收回后由皇姑区城市建设局对该土地实施国家土地储备，并对该地块实施拆迁储备工作。
　　被收回土地使用权的居民代表翟秀洁，于2008年1月28日向辽宁省人民政府提出行政复议，辽宁省政府于2008年12月8日作出辽行政复字[2008]1号《行政复议决定书》，维持沈阳市政府的决定。
　　翟秀洁认为，自己居住的小区叫御香园小区，该房屋是1998年旧城区改造开发建筑、1999年竣工入住的，自己居住的楼房是临宁山东路的9层楼房，一、二层是商业网点，在沈阳市属于比较好的小区。沈阳市政府收回土地使用权的行为违法，侵犯了公民的合法权利，理由如下：

1、公民依法登记取得的土地使用权受法律保护。
2、因土地储备收回土地使用权没有法律依据。
3、沈阳市政府没有收回土地的职权，属于滥用职权。
4、皇姑区城市建设局没有土地储备的主体资格。
5、皇姑区城市建设局赶在《物权法》施行之前为土地储备搞突击拆迁是与民争利、破坏和谐社会、破坏循环经济的浪费之举也是违法的。

　　沈阳市政府认为，皇姑区北陵大街东地块是依据沈阳市城市规划确定的整体改造地块之一，也是沈阳市土地储备交易中心2007年确定的储备用地，目的是实施城市规划进行旧城区改建。为此，被申请人于2007年9月13日下达了《关于批准土地储备供应项目方案的决定》(沈政国土储字[2007]40号，以下简称《土地储备决定》)。市规划和国土资源局下达了《建设用地规划许可证》(沈规土证字2007年0214号)。2007年9月1 3日，市规划和国土资源局根据《土地管理法》第五十八条第二款规定下达了《收回土地决定》，同时下达了《关于国有土地使用权的批复》。被申请人依据《土地管理法》，为实施城市规划进行土地储备，下达《收回土地决定》，法律依据充分，没有滥用职权，没有侵犯土地使用者的合法权益。
辽宁省政府经审理查明：2000年1月10日，国务院下达《国务院关于沈阳市城市总体规划的批复》(国函[2000]4号)，批准了《沈阳市城市总体规划(1996年至2010年)》。该总体规划确定中心城区规划范围是东起沈阳与抚顺市界，西至新潘公路，北起蒲河，南至苏抚灌渠。
　　2007年9月13日，被申请人根据沈阳市城市总体规划和经济建设的需要，下达了《关于批准土地储备供应项目方案的决定》(沈政国土储字[2007]40号)，决定对宁山中路北地块、黄河大街西地块、北陵大街东地块实施土地储备，并指定皇姑区城市建设局作为拆迁人负责实施。其中北陵大街东地块位于《沈阳市城市总体规划 (1996年至2010年)》所确定的中心城区范围内的核心区，其四至为：东至黑龙江街，西至北陵大街，南至用地界线，北至宁山东路，占地面积约84000平方米。同日，皇姑区人民政府向沈阳市规划和国土资源局上报《关于办理皇姑区北陵大街东地块土地储备文件的函》，请求办理土地储备文件。同日，沈阳市规划和国土资源局向皇姑区城市建设局下发了《建设用地规划许可证》(沈规土证字2007年0214号)，明确用地项目名称为北陵大街东地块。同日，皇姑区城市建设局向被申请人提交了《国有土地(处置、登记)申请书》，申请对皇姑区北陵大街东地块办理土地批复和收回土地决定。同日，被申请人下达《收回土地决定》，决定收回皇姑区北陵大街东地块，规划建设用地面积为84000平方米。
　　申请人的住宅位于《收回土地决定》所收回的北陵大街东地块的范围内，申请人持有皇姑区人民政府颁发的《国有土地使用证》。
　　辽宁省政府认为：《收回土地决定》所收回的北陵大街东地块位于《沈阳市城市总体规划 (1996年至2010年)》所确定的中心城区内，属于城市规划范围内的国有土地。为加快城市建设，实施城市总体规划，被申请人将北陵大街东地块列为土地储备项目，并办理了《建设用地规划许可证》。依据《土地管理法》第五十八条第一款第(二)项规定，被申请人享有收回国有土地使用权的法定职权，可以根据旧城区改造的需要做出收回北陵大街东地块的决定。
　　以上是本案公民、市政府行政机关和省政府行政复议机关等三方的全部观点，谁是谁非已经一目了然。然而，作为职业律师来说，还是要说上几句，以指点迷津。歌功颂德不是律师的风格，针砭时弊才是职业特点。本文姑且叫做挑错吧。
　　1、省政府的复议期限长达10个月之久，违反了法律规定。
　　注：《行政复议法》第31条　行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；情况复杂，可以适当延长，但是延长期限最多不超过三十日。
审理期限是法定的，不可突破的，但是仍然不在话下，可见有恃无恐。
　　2、决定维持的理由中没有“内容适当”，违反了法律规定。
　　注：《行政复议法》第28条第一款第（一）项规定 具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。维持具体行政行为的法定条件有四个要件：

一是，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿。
二是，具体行政行为适用依据正确。
三是，具体行政行为程序合法。
四是，具体行政行为内容适当。

　　3、具体行政行为认定事实不清楚，证据不确凿。
　　依据沈阳市政府的答辩和决定，其具体行政行为应当包括以下三个事实：
一是，皇姑区北陵大街东地块是依据沈阳市城市规划确定的整体改造地块之一；
二是，沈阳市土地储备交易中心2007年确定的储备用地；
三是，目的是实施城市规划进行旧城区改建。
　　但是，沈阳市政府仅仅提供了一份证据，即：“沈阳市城市规划”， 然而，“沈阳市城市规划”仅仅是第一个事实必须遵循的法律依据，而不是对第一个事实的证明。所以，沈阳市政府对以上三个事实没有提供证据。即：没有提供该地块是“整体改造地块”，更没有提供该整体改造符合“沈阳市城市规划”的证据；没有提供该地块是“沈阳市土地储备交易中心2007年确定的储备用地”的证据；没有提供该地块是“旧城区改建”的证据。
　　所以，辽宁省政府没有认定以上三个事实，然而，这三个事实是收回土地使用权的法定条件。怎么办？辽宁省政府自有办法，首先，他依据现有的《沈阳市城市总体规划(1996年至2010年)》证据认定了总体规划中心城区规划的范围，其次，他依据沈阳市政府自己制作的《关于批准土地储备供应项目方案的决定》认定该地块在总体规划的范围内，第三，辽宁省政府在没有认定该地块是“旧城区改造”的情况下，直接陈述沈阳市政府享有收回的权利，即：沈阳市政府“可以根据旧城区改造的需要做出收回北陵大街东地块的决定”。 辽宁省政府就是这样为沈阳市政府瞒天过海。其实大家都知道，法律规定了旧城区改造可以收回土地使用权，但是，该地块是旧城区改造吗？沈阳市政府没有提供任何证据。没有证据证明的事实，怎么能说是事实不清楚，证据不确凿呢？

　　4、具体行政行为适用依据不正确。
　　《决定》中陈述，其法律依据是《城市房地产管理法》第11条和《土地管理法》第58条。那么，请看这二条的内容吧：
　　一是，《城市房地产管理法》第11条“县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。”该条是规范“出让土地使用权用于房地产开发的”，而不是收回土地使用权的，二者风马牛不相及。
　　二是，《土地管理法》第58条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
　　依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”这一条是规范收回国有土地使用权的，但是法律规定了五种情形，而且只有这五种情形才可以收回。而沈阳市政府没有说明是因为哪一种情形收回土地使用权，更没有具体引用该条款的第几项。为什么呢？因为沈阳市政府是因“土地储备”收回土地使用权，这一点在其《决定》中陈述的非常清楚，即：除以上法律依据外，还依据《关于批准土地储备供应项目方案的决定》而作出收回土地决定。然而，法律没有规定该情形可以收回土地，所以，他无法具体引用该条款的第几项，只笼统地引用了第58条。这种适用法律怎么能是依据不正确呢？
法律如何平民化的阐述

王胜宇


一、舆论宣传
　　法制宣传教育是一种公共教育产品。教育的功能是传输知识，传输人类积累的经验，法制宣传教育就是传输法律知识的一种普及性的教育方式。　如果没有法制宣传教育，大众获得司法知识是非常有限的，因为专门法律知识训练机构法学院，专门司法机构法院、检察院及专门的司法服务机构律师事务所等，只能提供对专业人员的法律教育，对社会公众的法律教育力所不能及。　对于我们这个人口众多的大国来说，仅靠这些机构进行法律教育和培训是不够的，我们的大众媒体参与法制宣传，才会有数亿大众获得法律知识和法制教育。我国大众媒体早已经开始参与法制宣传和法律知识传播工作了，《法制日报》等报纸和杂志进行着更加专业的法制宣传。这些媒体在这些方面已经获得了很好的社会效益，获得公众的接受和好评。　
　　在当今复杂社会里，由于个人学习能力的提高，外来知识的介入，多元价值的融合，不同文化与观念的交叉并存，都使得法律知识的专门训练很困难。因为在今天科技发展日新月异，复杂社会情况多变，我们接受信息最快的方式和渠道更多的不是从书本上，也不是在课堂里，而是从网络上，或者在电视里，或报纸杂志上。　这些按照分秒来计算信息流量的电子化的传播科技，给大众媒体提供了对公众巨大的影响力，各种媒体给我们提供了图文并茂、有声音有画面的信息。这些信息的真实程度和生动程度都比文字信息更加丰富，更加复杂。这些信息技术让我们的社会大众可以更有深度和广度地观察复杂社会的各种画面和各种声音，阅读各种信息和各种观点，连续不间断的这种社会全记录信息，将给我们的学习带来不断的革命。这些正是宣传，特别是法制宣传所特有的功能。　
　　我们今天几乎离不开公共媒体，因而也就必然受到媒体的影响，也许在当前影响我们大众生活最大的就是媒体。如果让这种具有巨大影响力的媒体发挥更大的法制宣传教育功能，并将法律知识，特别是新知识普及到大众，使大众具备基本的法律知识，就像大众具有基本的健康知识一样，一方面将减轻医院的压力，更重要的是将由于自己的健康水平提高而使生活更美好。法律知识的大众化普及也是如此，一方面必将减轻各种案件对法院等司法机关的压力，另一方面也由于公民自己的法律知识提高，避免各种纠纷发生的可能性而使自己的生活更加幸福。　大众媒体宣传法律知识和法制理念是普法工作最有效、最节约社会成本的方式。用大众媒体对公众的巨大影响作用来宣传法制，进行法律知识的教育，将造福于我们的社会大众.
　　伟人邓小平曾说：“加强法制重要的是要进行教育，根本问题在于教育人。法制教育要从娃娃开始，小学、中学都要进行这个教育，社会上也要进行这个教育。”法制宣传教育是一项宏大的系统工程，也是一项长期的工作。法制观念的树立不可能一蹴而就，需要一个潜移默化的过程，这是法制宣传教育必须遵循的规律。我们要充分认识法制宣传教育的长期性、艰巨性，又要坚持从细微处入手，从点滴做起，真正把法律和法治的精神交给亿万人民群众。让我们携手同行，扎实工作，为建设社会主义法治国家而不懈奋斗。
二、宪法平民化
　　宪法是我国根本大法,是一切法律之母,要想实现法的平民化,首要实现宪法的平民化.说起宪法,我们不能不谈起齐玉苓案,我们知道,　齐玉苓最终赢得了自己的官司。同时，这起诉讼也成为我国第一起将宪法性权利直接作为法院裁判依据的案例而受到广泛关注，有些对宪法的误解因此发生了根本性的改变。有人说：它开创了法院引用宪法保护公民基本权利的先河。 宪法的生命在哪里？在于它的普及，为广大民众所认知、所掌握；在于它的神圣，获有对全社会普遍的感召力、征服力。中华全国律师协会副会长杨伟程认为，“把宪法修改好、完善好固然重要，但更重要的是把广大人民群众的宪法意识培养起来，让宪法真正步入我们的生活。”
　　自2006年以来，“孙志刚事件”引发全社会的关注，从而促使收容遣送制度的废止；安徽省一位乙肝病毒携带者被排斥在公务员队伍之外，引发众多乙肝病毒携带者对中国现行公务员录用标准的质疑；四川一名大学生因用人单位在招聘中限制身高，以侵犯其宪法赋予的平等权为由提起诉讼……在宪法日益成为规范政府行为，维护群众合法权益的最终依据的实践中，越来越多公民的宪法意识正因此被一点点唤醒。对宪法而言，卢梭说：“这种法律不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，它形成了国家的真正宪法”。2004年‘12•4’法制宣传日的主题是‘弘扬宪法精神，增强法制观念’。而把话说白一点就是‘让法律走进百姓生活,让宪法走进百姓生活’。”


北安市人民法院 王胜宇