市民社会的培育是实现法治的基础
王仁高
（莱阳农学院院长办公室，山东莱阳，265200）
内容提要 建立社会主义法治国家是我国社会主义民主政治建设的目标，这是与我国社会主义市场经济体制的建立和完善相适应的。市民社会是与市场经济密切联系的一个概念，是成熟的市场经济体制下，社会成员在生产和交往中形成的社会组织形式。根据马克思的观点，市民社会制约和决定政治国家，是法产生的基础。现代法治的实现，必须以市民社会为基础。在我国，要积极推进法治的进程，就要积极加强市民社会的培育，促进市民社会的成长，以构建法治实现的社会文化基础。
关键词 ：市民社会；市场经济；政治国家；法治；基础
从资本主义法治的发展历史来看，市民社会的培育是观念性法律文化产生的基础。法治的一切价值准则和理论原则，都是在市民社会中培育出来的，纵观法治发展的历史，市民社会的培育和形成，对法治的实现具有基础性的作用。
1、市民社会的概念
“市民社会”（civil society)在西方国家是一个自古就有，但含义变化比较大的词汇。从19世纪开始，随着资本主义经济关系的发展，“市民社会”被用来专指从中世纪封建社会的种种政治束缚中获得解放的近代市民阶层之间的关系，被认为是一个与政治国家相对应的领域。现代意义上的“市民社会”正是从这一含义上发展起来的。
马克思 最早是在《黑格尔法哲学批判》中使用“市民社会”概念的，并把它归为在摆脱封建伦理、宗教和政治等方面种种束缚的基础上形成起来的、以独立自主地追求经济利益为目标的各种社会关系的领域。
马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出：“在过去一切历史阶段上受生产力制约同时又制约生产力的交往形式，就是市民社会 。……这个市民社会是全部 历史的真正发源地和舞台，……”①“市民社会这一名称始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础。”②由此可见，所谓“市民社会”主要是指在完全市场经济条件下，由摆脱了封建的政治、伦理、道德和宗教等束缚及人身依附关系，按照市场经济原则能独立自主地进行商品生产和交换的“市民”个体所构成的各种不同类型的社会组合，它们体现着市场经济条件下独立自主的个人（“市民”）之间的各种社会关系（主要是经济关系，特别是财产关系）。
按照马克思的分析 和历史经验的证实，商品经济的出现并逐步取代封建自然经济，是市民社会产生并最终从中世纪封建政治国家中分离出来，形成政治国家与市民社会对立统一的前提和条件。建立完善的社会主义市场经济体制，是我国经济改革和发展的目标 ，作为这一目标在社会组织方式上的反映，就必然是市民社会的形成。市民社会是市场经济的社会载体，市场经济是市民社会的经济活动方式（而与之相对应的是，计划经济体制是与政治化社会密切联系的）。当然，正如社会主义市场经济与资本主义市场经济 有着本质的区别一样，社会主义市民社会与资本主义市民社会也有本质的不同。主要表现在：第一，社会主义市民社会的经济基础是以公有制为主体，这就使社会成员之间的利益在拥有充分的独立性的同时，具有高度的一致性；第二 ，在社会主义社会，人与人之间的关系从根本上实现了平等 ，这与资本主义 社会建立在财产基础上的人与人之间的不平等 具有根本的不同；第三，在社会主义社会，市民社会与政治国家的关系是相辅相成，协调发展的，而在资本主义社会，两者的矛盾是对立的。
马克思 关于市民社会和政治国家 的基本理论，是其唯物史观形成的基础，虽然是在资本主义社会的现实上提出来的，但其一般规律 仍然适用于社会主义的市民社会 。
2、市民社会与国家和法的关系
市民社会与政治国家的关系，总的说来是市民社会产生和决定政治国家，政治国家则是市民社会为实现其共同利益而采取的政治组织形式。
市民社会对政治国家的决定作用表现在两个方面：第一，政治国家产生于市民社会。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出：“由于私有制摆脱了共同体，国家获得了和市民社会并列并且在市民社会之外的独立存在；实际上，国家不外是资产者为了在国内外相互保障各自的财产和利益所必然要采取的一种组织形式。”③第二，政治国家的性质是由市民社会的阶级状况决定的。恩格斯指出：“决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家。”④“在现代历史中，国家的意志总的说来是由市民社会的不断变化的需要，是由某个阶级的优势地位，……决定的。”⑤
对于市民社会与法的关系，马克思、恩格斯指出：“因为国家是统治阶级的各个人借以实现其共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式，所以可以得出结论：一切共同的规章都是以国家为中介的，都获得了政治形 式。”⑥这就是说，法产生于市民社会的规章通过国家获得的政治形式。表面上看来，法是由国家制定和认可的，而法所反映的实际上是市民社会的要求和意志。
3、市民社会与法治的关系
从马克思、恩格斯对市民社会与国家、市民社会与法的关系的论述中，我们可以看出，市民社会是实现法治的社会文化基础，法治的真正基础和源泉是市民社会而不是国家。
首先，市民社会是由各种利益集团以一定的形式构成的，当这些在经济和其他领域中成长起来的利益集团发展到一定程度时，便会以各种不同的方式要求在政治上、法律上表达他们的意志。这种要求不仅是民主政治的强大动力，也是实现现代法治最初始的根源。
其次，法治社会的“良法”是由市民社会构建起来的。从表面上看，法律是国家制定和认可的，然而实际上立法者对社会规律的认识能力是有限的，他们不可能对社会秩序的形成和社会秩序演变的复杂因果关系有完全的、透彻的、前瞩性的了解。法治社会的法律一方面是市民社会各利益集团以及公民代表在社会资源分配中达成的协议，另一方面是将运行在市民社会中的规则通过立法机关赋予法律形式予以认可。从这个意义上说，法律是人类共同创造的文明成果。如果一个国家的法律不能反映有效运行在实际生活中构成社会秩序的社会规则、规章，如果一个国家的法律只是反映少数人的需求，那么，这样的法律就不能带来社会的普遍遵守，只能靠国家机器的强制力来维持。这样的法律只能是恶法，不是真正的法治。
再次，法律的普遍遵守必须以市民社会为基础。法律受到尊重并得到社会的普遍遵守是法治社会的一条基本要求。法律在其创制的时候应该广泛地体现市民社会各利益集团的意志，法律一旦形成，它就被赋予了国家的政治形式，具有某种强制性。但这并不意味着国家有权以强制的方式推行法律。法治秩序的构建应以市民社会普遍自觉地遵守法律为基础，在社会主义社会，国家的强制力更多的是作为一种赋予法律以权威的外在形式，其实施只能是针对少数不法分子。如果我们硬性地依赖国家的强制力构建社会法律秩序，即使社会可能形成某种秩序，这种秩序也是与社会缺乏内在亲和性的，它无法调动社会成员主动采取有效行动，去促进人们间的相互合作。这样的社会秩序是僵死的，非人性的，容易成为“法律专制”或“法律独裁”滋生的温床。
4、我国市民社会培育的含义和内容
市民社会的形成在西方国家是社会自然演进的过程，它是以中世纪的城市关民为基础，随着生产力的发展和资本主义生产关系的建立而逐步地发育成熟的，这一过程经历了从16世纪到18世纪三个世纪的时间。对人类民主宪政和法治产生的历史加以考察不难发现，如果没有16至18世纪欧洲市民社会的兴起及其与国家的分离，就没有新兴的欧洲资产阶级，也就没有近代资产阶级的民主宪政与法治。同样，在我国，如果没有建立在经济关系基础上以自冶、自律为组织原则的市民社会的形成，也就不会有现代法冶的出现。
然而，我国长期的封建集权统治和新中国成立后形成的计划经济体制，使我国社会高度政治化，公共权力成为维系整个社会的核心，由此使中国社会个体的生存完全依附于公共权力，缺乏主体性，这是造成我国经济社会领域陷于 “一管就死，一放就乱”怪圈的主要原因。在市场经济条件下，市民社会发育不良，对现代法治的负面作用主要表现为：第一，对权力的过分依附为权力的过度扩张创造了条件，社会缺乏对公共权力的制约力量和监督力量，造成权力滥用和权力腐败。第二，社会自身缺乏自组织的能力和体系，社会个体的意志缺乏通畅的表达渠道，导致私法不兴而公法发达。第三，对权力的崇拜，导致对法律的漠视。第四，社会生活过度政治化，缺乏稳定性和可持续性。
应该看到，随着社会主义市场经济体制的完善，社会成员主体意识的增强，市民社会的逐渐发育，这些负面影响正在减少。这也从另一方面说明市民社会对现代法治的重要作用。可以说，在社会主义初级阶段， 市民 社会培育的过程，也就是社会主义市场经济培育和发展的过程。我国 市场经济的发展，是国家宏观调控与市场调节相结合的结果。在经济全球化的大背景下，无论从完善市场经济体制，提高我国经济竞争的角度，还是从社会法治化的角度，国家有意识地对市民社会的形成进行催化和培育都是非常必要的。这种催化和培育并不是越俎代庖，人为地建立一些组织强加给社会，而是要从现有社会以经济关系为基础的各种社会关系和民间组织中选育有利于市民社会发展的社会自组织的萌芽，对其进行保护和鼓励，帮助它迅速地发展壮大。比如,我国农村的村民自治委员会，就是农民培育民主、法治观念的组织形式。我国农村实行家庭联产承包经营体制以后，农民与国家之间的基本关系是承包经营关系，这种关系的基础就是承包合同，农民与国家的关系变成一种权利义务关系。这就使村委会作为权力机构的性质在削弱，作为村民自治组织的性质在加强。国家应该积极促进这种转化，使农民通过民主选举和民主参与组织起来的村民委员会成为农民走向市场的桥梁和抵御市场风险的屏障，同时，农民通过村民委员会反映自己的意志，把国家法律变成村规民约，自我管理，自我约束。真正自治的村民委员会一定会引导农民走向民主、法治的现代社会。其它如城市中的社区街道委员会都是市民进行自我管理的群众性组织机构。在市场经济中发展起来的产供销合作组织，行业协会，以及律师事务所，审计师事务所等社会中介服务机构，都应该成为市民社会的自组织系统，而不应成为国家机构的基层组织或附属机构。
注释：
①②③⑥《马克思恩格斯选集》第一卷，第88-89页、130-131页、132页、132页
④⑤《马克思恩格斯选集》第四卷，第196页、251页
国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知
国土资源部
国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知
各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局)，新疆生产建设兵团国土资源局：
为贯彻落实党中央、国务院关于做好征地工作的一系列指示精神，以及日前国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发明电〔2010〕15号，以下简称《紧急通知》)有关规定和要求，切实加强和改进征地管理，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，现就有关事项通知如下：
一、推进征地补偿新标准实施，确保补偿费用落实到位。
(一)全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价。制定征地统一年产值标准和区片综合地价是完善征地补偿机制、实现同地同价的重要举措，也是提高征地补偿标准、维护农民权益的必然要求，各类建设征收农村集体土地都必须严格执行。对于新上建设项目，在用地预审时就要严格把关，确保项目按照公布实施的征地统一年产值标准和区片综合地价核算征地补偿费用，足额列入概算。建设用地位于同一年产值或区片综合地价区域的，征地补偿水平应基本保持一致，做到征地补偿同地同价。
各地应建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。目前实施的征地补偿标准已超过规定年限的省份，应按此要求尽快调整修订。未及时调整的，不予通过用地审查。
(二)探索完善征地补偿款预存制度。为防止拖欠征地补偿款，确保补偿费用及时足额到位，各地应探索和完善征地补偿款预存制度。在市县组织用地报批时，根据征地规模与补偿标准，测算征地补偿费用，由申请用地单位提前缴纳预存征地补偿款；对于城市建设用地和以出让方式供地的单独选址建设项目用地，由当地政府预存征地补偿款。用地经依法批准后，根据批准情况对预存的征地补偿款及时核算，多退少补。
省级国土资源部门应结合本省(区、市)实际情况，会同有关部门，建立健全征地补偿款预存的有关规章制度，并在用地审查报批时审核把关。
(三)合理分配征地补偿费。实行征地统一年产值标准和区片综合地价后，省级国土资源部门要会同有关部门，按照征地补偿主要用于被征地农民的原则，结合近年来征地实施情况，制定完善征地补偿费分配办法，报省级政府批准后执行。
征地批后实施时，市县国土资源部门要按照确定的征地补偿安置方案，及时足额支付补偿安置费用；应支付给被征地农民的，要直接支付给农民个人，防止和及时纠正截留、挪用征地补偿安置费的问题。
二、采取多元安置途径，保障被征地农民生产生活
(四)优先进行农业安置。各地应结合当地实际，因地制宜，采取多种有效的征地安置方式。在一些通过土地整治增加了耕地以及农村集体经济组织预留机动地较多的农村地区，征地时应优先采取农业安置方式，将新增耕地或机动地安排给被征地农民，使其拥有一定面积的耕作土地，维持基本的生产条件和收入来源。
(五)规范留地安置。在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内实施征地，可结合本地实际采取留地安置方式，但要加强引导和管理。留用地应安排在城镇建设用地范围内，并征为国有；涉及农用地转用的，要纳入年度土地利用计划，防止因留地安置扩大城市建设用地规模；留用地开发要符合城市建设规划和有关规定要求。实行留用地安置的地区，当地政府应制定严格的管理办法，确保留用地的安排规范有序，开发利用科学合理。
(六)推进被征地农民社会保障资金的落实。将被征地农民纳入社会保障，是解决被征地农民长远生计的有效途径。各级国土资源部门要在当地政府的统一领导下，配合有关部门，积极推进被征地农民社会保障制度建设。当前，解决被征地农民社保问题的关键在于落实社保资金，本着“谁用地、谁承担”的原则，鼓励各地结合征地补偿安置积极拓展社保资金渠道。各地在用地审查报批中，要对被征地农民社保资金落实情况严格把关，切实推进被征地农民社会保障资金的落实。
实行新型农村社会养老保险试点的地区，要做好被征地农民社会保障与新农保制度的衔接工作。被征地农民纳入新农保的，还应落实被征地农民的社会保障，不得以新农保代替被征地农民社会保障。
三、做好征地中农民住房拆迁补偿安置工作，解决好被征地农民居住问题
(七)切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作。各地要高度重视征地中农民住房拆迁工作，按照《紧急通知》规定要求切实加强管理。农民住房拆迁补偿安置涉及土地、规划、建设、户籍、民政管理等多方面，同时也关系到社会治安、环境整治以及民俗民风等社会问题，市县国土资源部门应在当地政府的统一组织领导和部署下，配合相关部门，建立协调机制，制订办法，共同做好拆迁工作。要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。
(八)住房拆迁要进行合理补偿安置。征地中拆迁农民住房应给予合理补偿，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解决好被拆迁农户居住问题。在城市远郊和农村地区，主要采取迁建安置方式，重新安排宅基地建房。拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。房屋拆迁按建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿。
在城乡结合部和城中村，原则上不再单独安排宅基地建房，主要采取货币或实物补偿的方式，由被拆迁农户自行选购房屋或政府提供的安置房。被拆迁农户所得的拆迁补偿以及政府补贴等补偿总和，应能保障其选购合理居住水平的房屋。
(九)统筹规划有序推进征地拆迁。在城乡结合部和城中村，当地政府应根据城市发展需要，合理预测一段时期内征地涉及的农民住房拆迁安置规模，统筹规划，对拆迁安置用地和建造安置住房提前作出安排，有序组织拆迁工作。安置房建设要符合城市发展规划，防止出现“重复拆迁”。 在城市远郊和农村地区，实行迁建安置应在村庄和集镇建设用地范围内安排迁建用地，优先利用空闲地和闲置宅基地。纳入拆并范围的村庄，迁建安置应向规划的居民点集中。有条件的地方应结合新农村或中心村建设，统筹安排被拆迁农户的安置住房。
四、规范征地程序，提高征地工作透明度。
(十)认真做好用地报批前告知、确认、听证工作。征地工作事关农民切身利益，征收农民土地要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。市县国土资源部门要严格按照有关规定，征地报批前认真履行程序，充分听取农民意见。征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案。被征地农民有异议并提出听证的，当地国土资源部门应及时组织听证，听取被征地农民意见。对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决。
(十一)简化征地批后实施程序。为缩短征地批后实施时间，征地报批前履行了告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，可在征地报批的同时拟订征地补偿安置方案。征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。公告中群众再次提出意见的，要认真做好政策宣传解释和群众思想疏导工作，得到群众的理解和支持，不得强行征地。
五、切实履行职责，加强征地管理
(十二)强化市县政府征地实施主体职责。依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。国土资源部门应在政府的统一组织领导下，认真履行部门职责，确保征地工作依法规范有序地进行。
(十三)落实征地批后实施反馈制度。建设用地批准后(其中国务院批准的城市建设用地，在省级政府审核同意农用地转用和土地征收实施方案后)6个月内，市县国土资源部门应将征地批后实施完成情况，包括实施征地范围和规模、履行征地批后程序、征地补偿费用到位、被征地农民安置及社会保障落实等情况，通过在线报送系统及时报送省级国土资源部门和国土资源部。省级国土资源部门要督促、指导市县做好报送工作，检查核实报送信息，及时纠正不报送、迟报送及报送错误等问题。各级国土资源部门要充分运用报送信息，及时掌握、分析征地批后实施情况，加强用地批后监管，确保按批准要求实施征地。
二〇一〇年六月二十六日
